ایالات متحده بارها تحریم‌ها و ابزارهای اقتصادی- پول ی مرتبط را علیه رژیم‌های خودکامه‌ای از جمله در چین، کوبا، عراق. ایران و روسیه و سایر کشورها اعمال کرده است. جای تعجب نیست که این تلاش‌ها با موفقیت محدودی همراه بوده اند.
بری ایچنگرین- بری ایچنگرین اقتصاددان و استاد دانشگاه کالیفرنیا. در حال حاضر به عنوان معاون پژوهشی در دفتر ملی تحقیقات اقتصادی و به عنوان محقق در مرکز تحقیقات سیاست اقتصادی فعالیت می‌کند. او در فاصله سال‌های ۱۹۹۷ و ۱۹۹۸ میلادی مشاور ارشد سیاست‌گذاری صندوق بین‌المللی پول بود.
به گزارش کابل۲۴ به نقل از فارین افرز، هر فردی که در مورد ظرفیت بالقوه قدرت اقتصادی متعجب است نیازی به نگاهی فراتر از پاسخ به حمله روسیه به اوکراین ندارد. اقدامات چشمگیر ایالات متحده و متحدان‌اش نشان دهنده قدرت کیف پول است.
صندوق بین‌المللی پول پیش بینی کرده که توقیف دارایی ها، تحریم‌های مالی، تحریم‌های نفتی، و ممنوعیت فروش سخت افزار نظامی، تجهیزات حفاری نفت و قطعات هواپیماهای تجاری باعث انقباض نزدیک به ۹ درصدی اقتصاد روسیه در سال ۲۰۲۲ میلادی خواهد شد که تقریبا سه درجه کاهش را نشان می‌دهد که معادل وضعیتی است که اقتصاد روسیه در سال ۲۰۲۰ میلادی در نتیجه شیوع کووید-۱۹ با آن مواجه شد. به سختی می‌توان نمایشی چشمگیرتر از قدرت تحریم‌های اقتصادی در این مورد تصور کرد.
با این وجود، هر فردی که در مورد محدودیت‌های قدرت اقتصادی فکر می‌کند نباید به فراتر از همان مورد روسیه نگاه کند. علیرغم تمام صدماتی که اقدامات تنبیهی غرب به اقتصاد روسیه وارد کرده هیچ نشانه‌ای وجود ندارد که بتواند کرملین را متقاعد کند که جنگ خود را در اوکراین متوقف کند یا حتی مسیر جنگی خود را اصلاح نماید.
دو تعریف از قدرت اقتصادی با هم نقاط قوت و محدودیت‌های آن را نشان می‌دهند. به تعبیر «ریچارد کوپر» اقتصاددان قدرت اقتصادی ظرفیت به کارگیری ابزارهای اقتصادی برای مجازات یا پاداش دادن به طرف دیگر است.
با این وجود، تعریف دیگری که توسط «اف اس نورث هج» صاحب نظر مسائل سیاسی بیان شده اشاره می‌کند که قدرت اقتصادی را به عنوان ظرفیت یک فرد، گروه یا دولت برای استفاده از ابزارهای اقتصادی به منظور تاثیرگذاری بر تصمیم گیری بازیگر دیگر می‌توان در نظر گرفت که در نتیجه باعث می‌شود طرف مقابل هدف رفتار خود را اصلاح کند.
ایالات متحده و متحدانش در ناتو به وضوح دارای قدرت اقتصادی به به معنای تعریف «کوپر» از نظر توانایی استفاده از ابزارهای اقتصادی برای مجازات طرف دیگر هستند. با این وجود، کمتر واضح است که آیا آنان قادر به اعمال آن در معنای تعریف شده «نورث هج» به عنوان ابزاری برای تغییر رفتار یک دشمن هستند یا خیر.
ایالات متحده سابقه‌ای طولانی در استفاده از ابزارهای اقتصادی برای دستیابی به اهداف خود در عرصه سیاست خارجی دارد. دست کم قانون تحریم سال ۱۸۰۷ میلادی زمانی که «توماس جفرسون» رئیس جمهور ایالات متحده واردات را در تلاش برای عقب راندن مداخلات بریتانیا و فرانسه در تجارت ایالات متحده مسدود کرد می‌توان نمونه‌هایی را یافت. با این وجود، سابقه‌ای به همان اندازه طولانی وجود دارد که ناتوانی چنین ابزارهایی را در تغییر رفتار اساسی طرف دیگر ثبت کرده است.
برای مثال، تحریم سال ۱۸۰۷ میلادی نتوانست به منافع بریتانیا و فرانسه لطمه بزند و به جای جلوگیری از تضاد بین بریتانیا و ایالات متحده به افزایش آن که در جنگ ۱۸۱۲ میلادی به اوج خود رسید دامن زد. واقعیت آن است که تحریم‌ها هم چنین به ندرت منجر به تغییر رژیم‌های سیاسی می‌شوند.
با این وجود، کاربرد قدرت اقتصادی از یک جنبه حیاتی در حال تغییر است: اهمیت روزافزون هماهنگی بین المللی. قدرت اقتصادی زمانی که توسط ائتلافی از کشورها اعمال می‌شود همواره موثرتر بوده است. با این وجود، در یک اقتصاد جهانی چند قطبی که در آن کالاها و خدمات ضروری را می‌توان از تعداد فزاینده‌ای از تامین کنندگان ملی تامین کرد اهمیت هماهنگی برای کاربرد موثر هنوز بیشتر است.
تعرفه‌های دولت ترامپ بر صادرات چین را در نظر بگیرید که صرفا توسط واشنگتن اعمال شد و هیچ تغییر قابل توجهی در رفتار اقتصادی پکن ایجاد نکرد. دولت بایدن مطمئنا زمانی که از حمایت ائتلاف گسترده‌ای از دولت‌های همفکر پیش از اعمال تحریم‌ها علیه روسیه برخوردار شد تجربه آن شکست را در ذهن داشت. در آینده، قدرت اقتصادی ایالات متحده بیش از پیش به توانایی واشنگتن برای تقویت وحدت در دنیایی که به طور فزاینده‌ای از هم پاشیده است بستگی خواهد داشت.
چکش، نه چاقوی جراحی
قدرت اقتصادی معمولا به عنوان جایگزینی برای قدرت نظامی در نظر گرفته می‌شود. برای مثال، تشدید تحریم‌های اقتصادی علیه روسیه به عنوان جایگزینی برای تحقق درخواست دولت اوکراین مبنی بر ایجاد منطقه پرواز ممنوع ناتو بر فراز اوکراین ارائه شده است. این فرمول برای توضیح این موضوع استناد می‌شود که چرا دولت ها، زمانی که درگیر منازعات ژئوپولیتیکی هستند به طور فزاینده‌ای در دهه‌های اخیر به جای درگیری مستقیم نظامی به اقدامات اقتصادی روی آورده اند.
با توجه به خطر جنگ هسته‌ای خطر تشدید تنش در یک رویارویی نظامی بین قدرت‌های بزرگ به سادگی بسیار زیاد است. این خطر برای محدود کردن وقوع و گستردگی رویارویی‌های مستقیم و همچنین برای تضعیف اعتبار تهدیدهای اقدام نظامی کافی بوده است.
در مقابل، اقدامات اقتصادی را می‌توان به منظور محدود کردن خطر تشدید به روش جراحی تنظیم کرد یا آن طور که طرفداران آن می‌گویند اقدامات اقتصادی می‌توانند بانک ها، سیاستمداران و مشاغل خاص را هدف قرار دهند. از این منظر تحریم‌ها را می‌توان به گونه‌ای طراحی کرد که درد را برای تصمیم گیرندگان کلیدی و متحدان سیاسی تحریم شدگان به حداکثر برسانند و در عین حال عموم شهروندان عادی را مصون نگه دارند. با این وجود، واقعیت آن است که تعداد کمی از ارتش‌ها می‌توانند سخت‌افزار خود را با دقت قابل مقایسه به کار گیرند و از تحمیل تلفات غیرنظامی اجتناب ورزند.
«لزلی گلب» کارشناس سیاست خارجی در کتاب خود با عنوان «قواعد قدرت» در سال ۲۰۰۹ میلادی این تفاوت‌ها را به عنوان توضیحی برای «دو روند تاریخی: کاهش کاربرد قدرت نظامی و افزایش همزمان قدرت اقتصادی بین المللی» مورد استناد قرار داد. با این وجود، در عمل، رابطه بین قدرت اقتصادی و نظامی پیچیده‌تر است. اقدامات اقتصادی و نظامی گاهی اوقات به جای جایگزینی به عنوان مکمل یکدیگر عمل کرده است.
برای مثال، در سال ۱۹۹۰ میلادی شورای امنیت سازمان ملل متحد در واکنش به تهاجم عراق به کویت تحریمی را اعمال کرد که به طور گسترده تجارت با هر دو کشور را ممنوع می‌ساخت. سپس اجازه استفاده از نیروی نظامی در اجرای تحریم از سوی شورای امنیت صادر شد. مجموعه‌ای از قطعنامه‌های بعدی به دولت‌ها اجازه دادند که از ارتش، نیروی دریایی و نیروهای هوایی خود برای جلوگیری از انتقال کشتی‌ها یا هواپیماهای حامل بار به عراق یا کویت استفاده کنند.
اخیرا استفاده از تحریم‌های اقتصادی علیه روسیه مانع از ارائه کمک‌های نظامی به اوکراین نشده است بلکه این دو به عنوان اجزای اساسی یک استراتژی بزرگ‌تر برای تنبیه روسیه به خاطر تجاوزات‌اش دست به دست هم می‌دهند.
علاوه بر این، این ایده که تسلیحات اقتصادی با فناوری پیشرفته منحصرا به اهداف مورد نظر خود درد وارد می‌کنند یک توهم است. این واقعیت که روسیه در مسیر کاهش ۹ درصدی تولید ناخالص داخلی است و با نرخ تورم سالانه قیمت مصرف کننده در حدود ۲۰ درصد مواجه است نشان دهنده این موضوع بوده که تحریم‌های اقتصادی غرب نه تنها الیگارش‌های روس بلکه خانواده‌های عادی روسیه را نیز تحت تاثیر قرار خواهد داد.
در موارد دیگر، کشورها تحریم‌های اقتصادی را برای تحمیل عمدی دردهای گسترده اعمال کرده اند. برای مثال، در طول جنگ جهانی اول متفقین یک محاصره همه جانبه علیه آلمان اعمال کردند و به دنبال افزایش فشار بر این کشور از طریق ایجاد مشکلات اقتصادی برای شهروندان عادی بودند. تخمین زده می‌شود که این محاصره باعث مرگ حدود ۷۵۰۰۰۰ غیرنظامی بر اثر سوء تغذیه و بیماری شد. با این وجود، قابل توجه است که هیچ مدرکی وجود ندارد که نشان دهد مشکلات غیرنظامی در تصمیم فرماندهی عالی آلمان برای پایان دادن به جنگ نقش داشته اند.
در هر صورت، تحریم‌های اقتصادی کنونی علیه روسیه به چیزی در حد محاصره جنگ جهانی اول نزدیک نشده اند. امید برخی از ناظران غربی مبنی بر این که شرایط ایجاد شده پس از تحریم ممکن است باعث شود تا مردم روسیه علیه «ولادیمیر پوتین» رئیس جمهور روسیه قیام کند تا حدی بر این ایده استوار است که تحریم‌های غرب درد اقتصادی گسترده‌ای را به همراه خواهند داشت که افکار عمومی روسیه در نتیجه آن پوتین را مقصر خواهند دانست و منجر به سقوط او خواهد شد. با این وجود، تاریخ نشان می‌دهد که بعید به نظر می‌رسد چنین نتیجه‌ای حاصل شود.
شلاق تحریم‌ها
این امید وجود دارد که در بیشتر موارد تحریم‌های اقتصادی به عنوان یک بازدارنده عمل کنند. منطق پشت این طرز فکر آن است که رهبران از ترس این که تحریم‌ها افکار عمومی را علیه آنان بشوراند و جمعیت ناراضی نارضایتی خود را در خیابان‌ها نشان دهد و به بهای بقای سیاسی رهبران تمام شود در دست زدن به ماجراجویی در عرصه سیاست خارجی دچار تردید خواهند شد. با این وجود، متاسفانه رهبران مستبدی که ارتش، دستگاه امنیتی و چشم انداز رسانه‌ای کشورشان را کنترل می‌کنند تابع هوس‌های افکار عمومی نیستند.
پژوهشگرانی چون «گری هافباوئر»، «جفری شات»، «کیمبرلی آن الیوت» و «باربارا اوگ» دریافتند که تحریم‌ها از نظر تغییر رفتار هدف زمانی که علیه رژیم‌های خودکامه وضع می‌شوند کمترین اثربخشی را دارند. همان طور که «ژان مارک بلانچارد» و «نورین ریپسمن» پژوهشگران علوم سیاسی بیان کردند تحریم‌ها به احتمال زیاد زمانی کار می‌کنند که خودمختاری دستگاه اجرایی و یا شخص تصمیم گیرنده (برای مثال، رئیس جمهور) محدود باشد یا زمانی که رئیس دولت در برابر سایر نهادهای دولتی که قادر به هدایت جریان نارضایتی عمومی هستند پاسخگو باشد.
ایالات متحده بارها تحریم‌ها و ابزارهای اقتصادی مرتبط را علیه رژیم‌های خودکامه‌ای از جمله در چین، کوبا، عراق و روسیه و سایر کشورها اعمال کرده است. جای تعجب نیست که این تلاش‌ها با موفقیت محدودی همراه بوده اند.
محدودیت دیگر تحریم‌ها زمانی که علیه یک اقتصاد مهم و به هم پیوسته اعمال می‌شود آن است که آسیبی را وارد می‌سازد که فراتر از کشور مورد نظر است. برای مثال، اتحادیه اروپا در ابتدا تمایلی به تحریم بانک‌های روسیه در مراحل اولیه بحران اوکراین نداشت زیرا نگران آسیب رسیدن به بانک‌های خود بود که از روسیه مطالباتی دارند. آلمان نیز به دلیل ترس از ایجاد رکود داخلی در برابر ممنوعیت واردات گاز طبیعی روسیه مقاومت کرده است.
علاوه بر این، تاثیر بسیاری از اقدامات اقتصادی نیز ممکن است توسط سازگاری نظام اقتصاد جهانی محدود شود. تاثیر ممنوعیت اروپا بر نفت و گاز روسیه تا آنجا محدود خواهد شد که صادرات انرژی از طریق نفتکش یا خط لوله به کشورهایی که در این ممنوعیت مشارکت ندارند تغییر مسیر دهد.
روسیه می‌تواند گاز طبیعی بیش‌تری را از طریق خط لوله گاز طبیعی «قدرت سیبری» که پیش از جنگ با ظرفیت کمتر از ظرفیت کامل کار می‌کرد به چین که یکی از طرف‌های رژیم تحریم نیست ارسال کند. چین و روسیه هم چنین یک قرارداد ۳۰ساله را بین خود امضا کرده‌اند که طبق آن روسیه از طریق یک خط لوله جدید به چین گاز می‌رساند توافقی که آنان در دیدار «پوتین» با «شی جین پینگ» رئیس جمهور چین در جریان بازی‌های المپیک زمستانی پکن درست چند روز پیش از حمله روسیه به اوکراین به آن رسمیت بخشیدند.
این توافق پیامدهای ژئوپولیتیکی روشنی خواهد داشت: چین بیشتر به واردات انرژی روسیه و کمتر به منابع خاورمیانه متکی خواهد بود در حالی که کشورهای غرب اروپا برای تامین نیازهای انرژی خود به جای روسیه به طور فزاینده‌ای به خاورمیانه نگاه خواهد کرد. با این وجود، به لطف چین تاثیر تحریم اروپا بر انرژی روسیه بر اقتصاد روسیه محدود خواهد شد.
کالاها در کل فراتر از نفت و گاز قابل تعویض هستند: می‌توان کالاها را در بازارهای مختلف به خرید و فروش رساند. مفهوم آن این است که قدرت اقتصادی تنها زمانی موثر خواهد بود که کشورهایی که از آن استفاده می‌کنند ائتلافی فراگیر تشکیل دهند ترفندی که انجام آن آسان است اما به سختی می‌توان از آن استفاده کرد.
اگرچه انبارهایی که منابع جایگزین عرضه یا تقاضا را به کشور مورد نظر ارائه می‌دهند می‌توانند با تحریم‌های ثانویه تهدید شوند اما اعمال آن خطر شعله‌ور شدن آتش یک جنگ اقتصادی دو طرفه را به همراه خواهد داشت. این امر می‌تواند آسیب بیش‌تری را به کشورهای تحریم کننده وارد کند.
البته زمانی که یک کالای مورد نیاز کشور تحریم شده دارای تعداد منبع کمی باشد کمک کننده خواهد بود. برای مثال، نیمه هادی‌های پیشرفته و تجهیزات مورد نیاز برای تولید آن را می‌توان تنها از هلند، کره جنوبی و تایوان تهیه کرد. در اوایل سال جاری، وزارت خزانه داری ایالات متحده سخت تلاش کرد تا اطمینان حاصل کند که دولت‌های کشورهای مذکور تحریم‌های روسیه را اجرا می‌کنند. اما این که آیاعدم دسترسی به آخرین نسل نیمه هادی‌ها برای ایجاد تغییر در سیاست خارجی و نظامی روسیه کافی بوده یا خیر جای پرسش دارد.
همان طور که خودروسازان آمریکایی در خلال اختلالات زنجیره تامین در سال ۲۰۲۱ آموختند گاهی اوقات نیمه هادی‌های کمتر پیشرفته که از کشورهای دیگر تهیه می‌شوند کارکرد مشابه نیمه هادی‌های پیشرفته را دارند. این گزینه نشان می‌دهد که حتی فشار اقتصادی متمرکز نیز می‌تواند تاثیرات محدودی داشته باشد.
برخورد به دیوار
سایر تحولات در جنگ اقتصادی علیه روسیه به طور مشابه محدودیت‌های قدرت اقتصادی را با توجه به ساختار چندقطبی فزاینده اقتصاد جهانی نشان می‌دهند. برای مثال، ممنوعیت بانک‌های روسی از دسترسی به سوئیفت یا شبکه ارتباطی که موسسات مالی از آن برای انتقال اطلاعات مربوط به نقل و انتقالات، تراکنش‌ها و پرداخت‌ها استفاده می‌کنند را در نظر بگیرید.
«هنری فارل» و «آبراهام نیومن» پژوهشگران علوم سیاسی در پژوهش خود در مورد وابستگی متقابل تسلیحاتی سوئیفت را به عنوان نمونه‌ای از این که چگونه دولت‌های خاصی قادر به اعمال اهرم وابستگی متقابل برای اجبار و تحمیل خواسته خود بر دیگران هستند را مورد تحلیل و ارزیابی قرار داده اند.
آنان مشاهده کرده‌اند که سوئیفت یک مجرای انحصاری برای دستورالعمل‌های مربوط به نقل و انتقالات مالی برون مرزی است. بنابراین، ممنوعیت بانک‌های یک کشور از دسترسی به سوئیفت پرداخت هزینه واردات را با هر منبعی که باشد دشوار می‌سازد.
«فارل» و «نیومن» مشاهده می‌کنند که ایالات متحده بهتر از سایر کشورها می‌تواند بر سوئیفت اقتدار داشته باشد و از آن به عنوان ابزاری برای قدرت اقتصادی استفاده کند.
موسسات مالی ایالات متحده بزرگ‌ترین مجموعه سهامداران ملی آن کشور هستند. بیش‌ترین سهم از نقل و انتقالات مالی بانک به بانک به دلار انجام می‌شود و بنابراین بانک‌های ایالات متحده را شامل می‌شود. سوئیفت مراکز داده را در ایالات متحده اداره می‌کند و آن را در معرض بازوی بلند سیستم حقوقی ایالات متحده قرار می‌دهد.
تحریم‌های ایالات متحده علیه خود سوئیفت که کنگره در گذشته تهدید به انجام آن کرده تهدیدی وجودی برای این شبکه خواهد بود. در مقابل، دولت‌های کوچک‌تر و مواجه با پیامدهای مالی کمتر سخت‌تر می‌توانند سوئیفت را به سوی اراده و خواست خود متمایل کنند. بنابراین «فارل» و «نیومن» از سوئیفت به عنوان یک «ساختار شبکه نامتقارن» یاد می‌کنند.
همان طور که آن‌ها مشاهده می‌کنند سوئیفت یک آژانس بین دولتی نیست برای مثال، مانند آن چه در مورد اتحادیه جهانی پست صدق می‌کند بلکه تعاونی موسسات مالی خصوصی است و نهادهای بخش خصوصی قدرت اقتصادی آن را تنظیم می‌کنند. البته دولت‌ها می‌توانند از شرکت‌ها برای انجام پیشنهادات خود دعوت به عمل آورند و در دوران بروز جنگ با دستور اجرایی این کار را انجام می‌دهند. با این وجود، این که آیا دولت‌ها می‌توانند به شرکت‌ها دستور دهند که تجارت در یک کشور را برای مثال به دلیل شرایط نامناسب کارخانه یا نقض حقوق بشر متوقف کنند چندان مطمئن به نظر نمی‌رسد.
این که آیا شرکت‌ها داوطلبانه از این قانون پیروی می‌کنند نیز مشخص نیست. شرکت‌ها برای پایین نگه داشتن هزینه‌ها زمانی که رقبای‌شان در انجام همین کار ناکام می‌مانند در جستجوی منابع تازه هستند در نتیجه متحمل شدن هزینه‌های بالاتر برای آنان دشوار است. این آخرین مشاهده به یک تفاوت کلیدی بین قدرت نظامی و قدرت اقتصادی اشاره می‌کند: قدرت نظامی متمرکز است در حالی که قدرت اقتصادی غیر متمرکز است. ارتش‌ها سلسله مراتبی دارند.
سربازان از دستورات مافوق پیروی می‌کنند. نحوه هماهنگی به گردان‌ها آموزش داده شده است. از سوی دیگر، اقتصادهای بازار غیرمتمرکز هستند. شرکت‌ها بر اساس قیمت ها، سود و ارزش‌ها تصمیم می‌گیرند. وقتی مدیران اجرایی معتقد نیستند که به نفع شرکت‌شان است که به دولت کمک کنند بعید است که در تلاش دولت‌شان برای اعمال اهرم اقتصادی به این اهداف کمک کنند.
